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保护留守儿童立法不能太“柔”
2016-12-07 11:21    来源: 中国教育报

提高立法和立规的可操作性,关键在于明确政府在解决留守儿童现象中的责任。只有将政府的责任明确化,才有可能制订出有可操作性的地方法规,真正改善留守儿童现状。

据媒体报道,浙江省人大常委会日前修改的地方性法规《浙江省未成年人保护条例》中,新增“留守儿童保护”专门章节,提出构建全社会留守儿童关爱服务体系和救助保护机制。

今年年初,国务院下发《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》,对农村留守儿童关爱保护提出了许多有针对性的意见。按照国务院的《意见》,各级各地政府部门此前均出台了相应的实施办法,不过,这些地方性的政策措施多以行政规章为主,没有上升到法律层面。从这个意义上说,浙江等地通过立法保护留守儿童权益,迈出了重要一步,具有重要的现实意义。不过,无论是此前各地的地方行政规章,还是此次浙江等地的立法,相对来说都还属于“柔法”。究其原因,还在于各级的立法和行政规章的可操作性不强。

客观来说,对留守儿童的保护,我国现行法律法规缺乏可行性操作和具体保护细则,包括近期新制订的法规也仍存在这一问题,与发达国家对儿童的相关保护法律有不小差距。但也应当看到,我国的留守儿童现象与发达国家没有相似性,国外儿童保护属于针对常态下的“静态”进行有针对性立法。我国的留守儿童现象主要与经济现象挂钩,是在市场经济发育完善阶段由地区性的巨大差距和城乡二元结构的矛盾所引起,并伴随着各地的经济发展状况而不断变化。市场经济下人口的流动性与公共服务政策的缺口之间矛盾冲突,导致留守儿童现象成为独有“景观”。在这样的条件下,当前的立法实践和地方行政规章缺乏可操作性,在一定程度上也可以理解。

正因如此,国外的立法经验可以借鉴,但一些专家眼中的“成熟经验”无法真正指导我国的留守儿童保护立法实践。比如,有专家建议,借鉴美国等经验,设立“危害儿童安全罪”,监护人将未满12周岁的未成年人独自留在家中或者类似其他场所,将构成此罪。这样的法律规定将监护人的责任法律化、具体化,有利于保护留守儿童。但是,我国的情况非常复杂,父母外出务工,本身就是承担家庭责任的一种方式,甚至是相当重要的方式。在无法给父母创造就近就业机会和条件的情况下,轻易给这些父母戴上刑罚的笼头,既不公平也不合国情。

但是,国情的特殊性并不是立法和地方规章提出空洞概念、无具体措施的理由。提高立法和地方规章的可操作性,依然是立法推进留守儿童权益保护工作的关键所在。从当前情况看,国务院提出从家庭监护、政府责任、教育任务、群团组织、财政投入等5个维度着手,建立完善农村留守儿童关爱服务体系,但各地方的立法和行政规章,并没有太多的实招,最终变成了没有约束力的“倡议”。

笔者认为,地方立法和行政规章要提高可操作性,核心还在于将各级政府部门的责任进行明确,而不是锁定家长的责任。从理论上来说,家长特别是父母的作用无可替代,但在当地缺少就业机会和就业条件的情况下,在市场经济的作用下且随迁子女入学又如此困难的情况下,无论政府和法律如何要求他们陪伴子女,但为了改善家庭经济条件,他们可能也只有“做不到”三个字。如果不正视这个实际,我们的立法和规章不是为父母子女的团聚创造条件,而是直接粗暴地要求父母做到相关要求,恐怕规定越是具体,越是难以操作。

因此,提高立法和立规的可操作性,关键在于明确政府在解决留守儿童现象中的责任。比如,为务工人员提供相应条件,为务工人员一家团聚打好基础;给务工人员子女入学、提供教育基本公共服务;给留守儿童更多的生活、学习、心理关爱。只有将政府的责任明确化,正视当前经济发展和城乡差距实际,才有可能制订出有可操作性的地方法规和行政规章。